Дипломная работа: Система управления регионом (на примере Ростовской области)

Дипломная работа: Система управления регионом (на примере Ростовской области)

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

по дисциплине "Региональная экономика"

по теме: "Система управления регионом (на примере Ростовской области)"

Содержание

Введение

1. Региональная политика как объект государственного регулирования

1.1 Финансовая и налоговая система РФ

1.2 Регионы РФ: типы и критерии

1.3 Российский и зарубежный опыт государственного управления региональным развитием

2. Основные направления реализации региональной экономической политики

2.1 Цели и принципы региональной экономической политики

2.2 Особенности бюджетной и налоговой политики в регионе

2.3 Механизм социально-экономической поддержки населения в регионе

Заключение

Литература

Приложение 1

Введение

Эволюция региональной политики России имеет свою историю и свои особенности. При этом, несмотря на внутренний антагонизм сущностных характеристик государств с рыночной и плановой экономикой достаточно часто можно наблюдать близость, как времени, так и миссии или конечного предназначения реализуемых программ управления региональным развитием.

На сегодня в развитии российской региональной политики можно выделить пять этапов. Их последовательность и содержание обусловлены не логикой самого процесса регионального развития, а скорее изменением логики общественных условий развития страны.

Первый этап (1920-1932 гг.). В этот период был сформирован ряд принципиальных подходов к размещению хозяйственных объектов, территориальной организации общества, а именно:

необходимость создания общегосударственной системы центров, способных организовать реализацию хозяйственной и социальной политики в территориальном разрезе;

создание экономически эффективной территориальной организации производства, в первую очередь промышленности, и формирование экономически завершенных территориальных хозяйственных единиц. Экономический принцип районирования предполагал выделение в качестве района своеобразной, по возможности законченной в экономическом смысле территории. Каждый из выделенных районов целевым образом организовался в крупную хозяйственную систему. Этот подход усиливался энергетическим принципом, означавшим целенаправленное формирование в пределах района энерготехнологического комплекса на основе естественных и общественных ресурсов.

Второй этап (1933-1956 гг.) характеризуется полным отходом от экономического принципа региональной политики. В сталинскую административно-командную модель не вписывался объективный процесс районирования, направленный на усиление относительной экономической обособленности районов, а, следовательно, их самостоятельности. Принцип комплексного территориально-экономического развития стал подменяться понятием всестороннее развитие, что на практике означало стремление территорий к определенной натурализации своей экономики и достижения, в конечном счете, большей экономической автономности.

В то же время, именно на этом этапе появляются теории управления региональным развитием, сохранившие значение до сегодняшнего момента. В частности, это концепция энергопроизводственных циклов территориально производственных комплексов (ЭПЦ-ТПК).

Третий этап (1957-1964 гг.) - это очень короткий семилетний период, когда было предпринята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Приоритеты ведомственно-отраслевого управления сохранились, предполагалось лишь обеспечить ослабление отраслевых ведомств за счет передачи некоторых управленческих функций на места, т.е. в регионы. Совнархозы не только не были хозяевами на территории, но часто противостояли местным органам власти. Обсуждение Закона о совнархозах дало новый импульс развитию теорий территориального управления. Необходимость специализации регионов базировалась не на отраслевой, а на общеэкономической эффективности, не только на отраслях материального производства, но и на других сферах.

Одновременно появилось большое количество публикаций противоположного содержания, основанных не упрощенном понимании термина ТПК, когда производство рассматривается не в общеэкономическом смысле, а в узком значении непосредственного материального производства. В дальнейшем, тенденция к упрощенному территориально-производственному комплексообразованию получила и официальное признание.

Четвертый этап (1965-1985 гг.) характеризуется возрождением попыток сочетания отраслевого и территориального развития. Хотя приоритет ведомственно-отраслевых интересов сохранялся, понятие ТПК вошло в директивные документы, и они стали рассматриваться, прежде всего, как непосредственно управляемые формы организации хозяйства. На этом этапе появляются работы по территориальным социально-экономическим системам. Сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексообразования обусловило активизацию работ по территориальной организации общества, но и в этом случае не было ориентации на решение стратегических проблем территориального управления.

Следующий период (с 1986 г. по настоящий момент) условно называемый перестройкой характеризуется на первых порах полной неопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления.

Вступление России в трансформационный период послужило мощным толчком для начала глубоких преобразований, затрагивающих экономические отношения, политическую систему и идеологию общества. Практически одновременно с либерализацией экономики и появлением новых негосударственных субъектов собственности, приватизацией предприятий, в стране происходит децентрализация власти и управления, значительное расширение прав территорий в регулировании социально-экономических процессов. Однако формирующаяся система отношений, основанная на многосубъективном балансе интересов, потенциально обладая неизмеримо большими резервами социальной эффективности, одновременно создает предпосылки для резкого усиления пространственной дифференциации темпов социально-экономического развития, что в свою очередь требует разработки концептуально новых подходов к решению неизбежно возникающих проблем согласования интересов разноуровневых административно-территориальных и отраслевых структур.

Тема региональной экономической политики неоднократно поднималась в трудах, как отечественных, так и зарубежных ученых. Цель данной работы - описать различные аспекты региональной экономической политики в России на современном этапе. На основании цели поставлены следующие задачи:

проанализировать различные уровни финансовой и налоговой системы РФ;

рассмотреть российский и зарубежный опыт проведения региональной экономической политики;

выявить основные проблемы межбюджетных отношений и проанализировать пути их решения;

описать и проанализировать экономическую политику администрации Ростовской области.

Работа состоит из введения, двух глав и заключения.

1. Региональная политика как объект государственного регулирования

1.1 Финансовая и налоговая система РФ

Бюджетное устройство РФ определяется законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. и Бюджетным Кодексом РФ, как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (областных, окружных, республиканских, краевых), местных бюджетов (городских, районных, сельских, поселковых) и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Т.е., бюджетная система состоит из трех уровней:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты; [1]

Цели бюджетов каждого уровня закрепляются расходными полномочиями и по основным направлениям выглядят следующим образом:

федеральный бюджет финансирует государственные расходы по выполнению Россией своих федеральных функций, как то: содержание вооруженных сил и органов правопорядка, международная деятельность и обслуживание государственного долга, финансовая поддержка бюджетов иных уровней, социальное обслуживание общества (здравоохранение, образование, социальная политика, фундаментальная наука, культура, искусство и другое;

бюджет субъекта РФ финансирует расходы по выполнению своих управленческих функций, социально-экономическому развитию региона (поддержка предприятий промышленности, энергетики и строительства, сельского хозяйства и рыболовства, образование, социальная политики и другое);

местные бюджеты финансируют расходы по регулированию размещения производительных сил на территории, созданию местной социально - производственной инфраструктуры, социальные программы поддержки населения (ЖКХ, благоустройство территории, содержание учреждений здравоохранения, образования культуры и других).

Отношения между бюджетами различного уровня основываются на положениях главы 16 Бюджетного кодекса, которая закрепляет следующие принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке установленными уставами муниципальных образований. [2]

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

К неналоговым доходам относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

иные неналоговые доходы.

В ст.5 Бюджетного кодекса РФ раскрывается понятие бюджетного процесса. Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

В федеративном государстве (США, ФРГ, РФ и др.) бюджетная система представлена федеральным, региональным и местным уровнями. Исходя из критерия многоуровневости бюджетной системы, в которой аккумулируются налоговые доходы государства, в налоговом законодательстве широкое распространение получила статусная классификация налогов. В Российской Федерации вся совокупность налогов и сборов подразделяется на три группы (вида):

федеральные;

налоги и сборы субъектов РФ - республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

местные.

Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом РФ и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации.

Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговом Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым Кодексом. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым Кодексом. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым Кодексом. [3]

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина;

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

13) лесной налог;

14) водный налог;

15) экологический налог;

16) федеральные лицензионные сборы. [4]

К региональным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог на игорный бизнес;

6) региональные лицензионные сборы. [5]

К местным налогам и сборам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы. [6]

Перераспределение налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты различных уровней в РФ осуществляется в форме дотаций, субвенций, субсидий или трансфертов.

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. [7]

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. [8]

В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. [9]

Трансферт - наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Подробно перераспределение средств в бюджетной системе РФ будет рассмотрено в параграфе 1.3

1.2 Регионы РФ: типы и критерии

Министерство экономического развития и торговли РФ по значениям комплексной социально-экономической оценке регионов условно выделяет пять групп.

Группу регионов с относительно высоким уровнем развития и уровнем развития выше среднего составляют субъекты Российской Федерации в основном с ресурсодобывающей и экспортоориентированной направленностью, в первую очередь, нефте - и газодобычей, - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Астраханская, Оренбургская области, основные финансово-экономические центры страны - города Москва, Санкт-Петербург, а также промышленно развитые Самарская, Свердловская, Московская, Белгородская, Челябинская области, Республика Татарстан и некоторые другие (всего 22 региона). Для регионов этой группы характерны высокие показатели душевого ВРП и объема инвестиций в основной капитал, финансовой обеспеченности, вовлеченности во внешние экономические связи, относительно высокой покупательной способности населения и, следовательно, значительно более низкой, чем в среднем по России, доли бедного населения.

Довольно многочисленной остается группа регионов со средним уровнем развития. Сюда входят 20 субъектов Российской Федерации (Нижегородская, Кемеровская, Ленинградская области и т.д.). Значения индикаторов территориального развития для регионов данной группы будут близки к средним российским показателям.

Группу регионов с уровнем развития ниже среднего образуют 17 субъектов (Новосибирская, Ростовская, Архангельская области и т.д.). Регионы этой группы характеризуются более низкими по сравнению со средними российскими основными макроэкономическими показателями на душу населения, низкими значениями финансовой обеспеченности, покупательной способности населения и уровнем потребления товаров и услуг.

В группе с низким уровнем развития находятся 23 субъекта федерации: Республика Мордовия, Чувашская республика, Кировская область и т.д.). Душевые показатели объема производства ВРП, объема инвестиций в основной капитал, объема внешнеторгового оборота и финансовой обеспеченности здесь в 2-3 раза ниже средних российских показателей. Для большей их части также характерна более высокая доля бедного населения (в 1,5-2 раза) по отношению к средним российским показателям.

Группу с крайне низким уровнем развития составляют слаборазвитые регионы: республики Ингушетия, Тува, Коми-Пермяцкий, Корякский, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа. Данные регионы в 2-3 раза уступают по величине основных макроэкономических показателей средним значениям.

Общие тенденции территориального социального и экономического развития Российской Федерации характеризуются некоторой стабилизацией в развитии регионов с крайне низким уровнем развития при продолжении динамичного роста показателей развития регионов-лидеров и увеличении числа регионов среднего уровня развития.

В январе-феврале 2005 года в региональном социально-экономическом развитии Российской Федерации значительных изменений не произошло. По сравнению с соответствующим периодом 2004 года в большинстве регионов отмечен рост основных показателей экономического и социального развития при сохранении достаточно высоких межрегиональных различий по доходам на душу населения, уровню заработной платы, уровню безработицы.

Наблюдалось увеличение выпуска продукции в добывающих и обрабатывающих производствах и электроэнергетике во всех федеральных округах Российской Федерации, за исключением Сибирского и Дальневосточного, причем наиболее значительный рост отмечен в Центральном и Северо-Западном федеральных округах.

В январе-феврале 2005 г. по сравнению с январем-февралем 2004 г. значительный рост производства (более чем на 20%) наблюдался в Московской, Калининградской, Ленинградской, Ростовской и Камчатской областях, Ненецком автономном округе.

Вместе с тем в отдельных регионах имело место падения производства. Более чем на 10% сократился выпуск продукции добывающих и обрабатывающих производств и энергетики в республиках Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Алтай, Хакасия, Карачаево-Черкесcкой Республике, Хабаровском крае, Ульяновской и Магаданской областях, Усть-Ордынском Бурятском и Корякском автономном округах.

Во всех федеральных округах наблюдалось увеличение выпуска продукции в обрабатывающих производствах. Более чем на 30% зафиксирован рост производства в Московской, Ростовской и камчатской областях, Ханты-Мансийском-Югра и Эвенкийском автономных округах.

Более чем на 20% увеличились темпы роста производства и распределения электроэнергии, газа и воды в Республике Алтай, Курской, Курганской и Ленинградской областях, Ненецком, Коми-Пермяцком и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах. Снижение производства наблюдалось в регионах Центрального (особенно в Воронежской и Ивановской областях) и Дальневосточного (особенно в Амурской области и Корякском автономном округе) федеральных округов.

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по сравнению с январем-февралем 2004 года по обрабатывающим производствам, производству и распределению электроэнергии, газа и воды увеличился во всех федеральных округах.

В январе-феврале 2005 года организациями всех форм собственности построено 40,4 тысячи новых квартир, или введено в действие 3,9 млн. кв. метров общей площади жилья. Более высокими темпами велось жилищное строительство в регионах Северо-Западного и Приволжского федеральных округов.

В 49 субъектах Российской Федерации объемы построенного жилья превысили уровень января-февраля 2004г., среди них наиболее высокие темпы жилищного строительства достигнуты в Амурской, Кировской, Брянской, Калининградской, Самарской, Архангельской, Челябинской и Тверской областях, республиках Адыгея, Ингушетия, Хакасия, Агинском Бурятском и Ямало-Ненецком автономных округах.

В январе-феврале 2005 года по сравнению с январем-февралем 2004 г. в хозяйствах всех категорий в целом по стране сократилось производство основных продуктов животноводства. В то же время сельскохозяйственные организации более 30% субъектов Российской Федерации увеличили производство скота и птицы на убой (в живом весе), около 20% субъектов РФ - производство молока, более 50% субъектов РФ - яиц.

Оборот розничной торговли по сравнению с январем-февралем 2004года увеличился в большинстве субъектов Российской Федерации. Максимальное его увеличение (более чем на 20%) отмечено в Московской, Белгородской, Оренбургской, Свердловской, Челябинской, Новосибирской, Томской и Сахалинской областях, республиках Адыгея и Дагестан, Краснодарском крае, Чувашской Республике и Приморском крае. Высокие темпы роста (115-120 процентов) имеют 14 субъектов (среди них - Ставропольский край, Владимирская, Ивановская, Рязанская, Ярославская, Костромская, Липецкая, Тверская, Ленинградская, Волгоградская и Омская области, г. Санкт-Петербург).

Снижение оборота розничной торговли имело место в Республике Ингушетия, Воронежской области, Чукотском и Ханты-Мансийском - Югра автономных округах.

Объем платных услуг населению по сравнению с январем-февралем 2004 года увеличился во всех федеральных округах, кроме Центрального федерального округа. Среди субъектов Российской Федерации высокие темпы роста объема платных услуг населению отмечены в Белгородской, Владимирской, Тверской, Кемеровской, Сахалинской областях, республиках Адыгея и Татарстан. Сократился объем платных услуг в 26 регионах. Среди них Тульская и Томская области, республики Алтай, Тыва, Хакасия, Еврейская автономная область.

Основной объем платных услуг населению приходится на услуги транспорта, связи, образования, коммунальные и бытовые услуги.

В феврале в 5 субъектах Российской Федерации (кроме автономных округов, входящих в состав края, области) удорожание товаров и услуг составило более 2,5% (в целом по стране - 1,2%). Наибольший прирост потребительских цен отмечался в Республике Бурятия, Владимирской и Амурской областях - 3,2-3,6%, в результате увеличения тарифов на платные услуги населению на 12,1-14,5%.

В Москве и Санкт-Петербурге индексы потребительских цен за месяц составили 100,9% и 101,3% соответственно.

Стоимость минимального набора продуктов питания в среднем по России в конце февраля составила 1281,5 рубля в расчете на месяц. По сравнению с концом января его стоимость увеличилась на 2,2% (с начала года - на 5,2%).

Стоимость набора в Москве в конце февраля составила 1576,3 рубля и за месяц увеличилась на 2,2%, в Санкт-Петербурге - 1375,6 рубля (на 2,2%).

Среди субъектов Российской Федерации самый высокий уровень среднемесячной начисленной заработной платы одного работника в январе 2005 года имели Ямало-Ненецкий (23177 руб), Ханты-Мансийский (18242 руб) и Чукотский (23089 руб) автономные округа; г. Москва (11784 руб), самый низкий - республики Дагестан, Северная Осетия-Алания, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чувашская республики (3540-4731 руб.). Такое различие в уровне заработной платы объясняется различной отраслевой структурой экономики. Более высокий уровень заработной платы имеют работники добывающих производств, а также органов финансовой деятельности.

Среднедушевые денежные доходы населения увеличились по сравнению с январем 2004 г. в большинстве субъектов Российской Федерации.

Среди субъектов Российской Федерации в январе 2005 г. среднедушевые денежные доходы населения различались в 10 раз (минимальные в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе - 916,6 руб., максимальные - в г. Москва - 16840,7 руб.), в январе 2004 г. - в 18 раз (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - 10002,9 руб. и г. Москва - 218556,8 рубля).

Одним из индикаторов, характеризующих социальную обстановку в регионах, является изменение просроченной задолженности по заработной плате.

По состоянию на 1 марта 2005 г. суммарная просроченная задолженность по заработной плате снизилась по сравнению с 1 февраля 2005 г. в 33 субъектах Российской Федерации. Просроченная задолженность по заработной плате из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней снизилась в 32 субъектах Российской Федерации.

Свыше 90% просроченной задолженности по заработной плате - это задолженность из-за отсутствия собственных средств организаций. Причем в половине субъектов Российской Федерации на задолженность из-за отсутствия собственных средств организаций приходится 95-100% всей задолженности.

Ситуация на рынке труда в значительной части субъектов Российской Федерации остается стабильной. В конце февраля 2005 года в органах государственной службы занятости было зарегистрировано 2,0 млн. человек, в том числе 359,4 тыс. человек в Чеченской Республике.

По сравнению с 2004 годом число официально зарегистрированных безработных увеличилось во всех федеральных округах и наиболее значительно в Южном, Приволжском и Сибирском федеральных округах.

Проблема занятости населения по-прежнему остра для регионов Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, где нагрузка на одну заявленную предприятиями вакансию среди не занятого трудовой деятельностью населения, зарегистрированного в органах государственной службы занятости, значительно превышает среднероссийское значение (в целом по стране 2,9 человека).

Наибольшая нагрузка на одну заявленную предприятиями вакансию зарегистрирована в Южном (8 человек), Сибирском и Дальневосточном (более 4 человек) федеральных округах, наименьшая - в Центральном федеральном округе (1,1 человека).

Сокращению количества безработных, кроме того, препятствует дисбаланс спроса и предложения, территориальное несоответствие имеющихся в наличии вакансий с местом жительства граждан, оставшихся без работы, а также то обстоятельство, что предлагаемая величина заработной платы, как правило, ниже прожиточного минимума.

Рассмотрев структуру финансовой и налоговой системы РФ и специфику экономического положения регионов, перейдем теперь к вопросам региональной экономической политики.

1.3 Российский и зарубежный опыт государственного управления региональным развитием

Россия переживает сегодня мучительный момент трансформации социальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого является резкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов, противостояние между федеральным Центром и субъектами Федерации, ослабление внутрироссийских экономических связей, а результатом - возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития и нарушение целостности национального экономического пространства. Эти явления в сочетании с огромными масштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических, геополитических, этноконфессиональных и геополитических условий делают необходимость разработки эффективной региональной политики императивом национального развития.

В отличие от других направлений государственного регулирования экономики понятие региональная политика не сводится только к управлению региональными экономическими процессами.

Можно определить региональную политику государства, как сферу деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны и отражающую, как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой[10].

Объединение в рамках региона различных подсистем социально-экономических отношений в свою очередь определяет множественность направлений региональной политики, среди которых основными являются:

экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций.

социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.

демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.

экистическая (поселенческая) политика, направленная на повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.

экологическая политика, предполагающая улучшение экологической ситуации в регионе.

научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров и т.д.

Однако своеобразным жестким ядром региональной политики является реализация экономических целей регионального развития, так как механизмы достижения необходимых социальных, демографических и социологических условий неизбежно связаны с наличием достаточного объема финансовых ресурсов и использованием финансово-экономических рычагов стимулирования и принуждения (например, формирование на региональном уровне эффективной системы экологических налогов и штрафов способно стать предпосылкой для активизации природоохранной деятельности предприятий).

Другим важным моментом является законодательное обеспечение региональной политики.

В развитии зарубежной региональной политики можно выделить несколько этапов[11]:

Первый этап: 30-е гг. XX века.

Принятие первых программ помощи отдельными старопромышленным и слаборазвитым территориям, необходимость которых определялась последствиями кризиса 1929-1933 гг. Тогда региональные мероприятия были широко развернуты только в двух государствах Великобритании и США, где спад производства затронул сферы сосредоточения традиционных отраслей и слаборазвитые аграрные районы.

Второй этап: 40-50-е гг. XX века.

В это время расширяется круг стран, практикующих региональные мероприятия. Очередной экономический кризис (послевоенный) снова привел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострению социально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районе Франции, Южной Бельгии, Руре и Сааре в ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантических штатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании.

Третий этап: 60-е - начало 70-х гг. XX века.

В этот период формируется целостная система региональной политики стран Запада. Произошло утверждение системы регионального программирования, совершенствуется инструментарий региональной политики. Наряду с исторически первым направлением региональной политики, связанным с развитием проблемных регионов, начинают проводиться мероприятия по разгрузке крупнейших городских агломераций. Увеличение ассигнований на региональные программы стало возможным благодаря устойчивым темпам экономического роста.

Четвертый этап: середина 70-х годов - 1993 г. (год подписания Маастрихтских соглашений).

Для этого периода характерно действие двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны подписание Маастрихтских соглашений давало мощный импульс для проведения принципиально новой наднациональной политики по регулированию регионального развития в рамках ЕС. С другой стороны активизируется деятельность местных органов власти, направленная на реализацию специфических целей развития местных сообществ, которая находит свое формальное отражение в принятой ЕС в 1990 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этот этап развития региональной политики проходил на фоне нового экономического кризиса, охватившего страны Запада после 1974 г. Вследствие ослабления инвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональной политики, что, однако не смогло остановить развитие системы регионального программирования и в какой-то степени стимулировало выделение двух вышеназванных новых направлений. Так, интерес к наднациональной политике во многом был связан с усилием макроэкономического компонента в государственном антикризисном регулировании. Условия кризиса, в свою очередь, стимулировали увеличение разрывов в уровнях социально-экономического развития стран ЕС.

Активизация как специфического направления муниципальной политики, обусловлено ускоренными темпами передачи на муниципальный уровень не только прав, но и обязанностей, ранее возложенных на центральные и региональные органы власти. При этом перемещение полномочий зачастую не подкреплялось перемещением на муниципальный уровень адекватных источников доходов.

В 1989 году ЕС была проведена реформа, так называемых, Структурных фондов: Европейского Фонда Регионального Развития, Секции ориентации Европейского Фонда Ориентации и Гарантии для Сельского Хозяйства, Европейского Социального Фонда, Финансового Фонда Ориентации Рыболовства. Именно тогда были выработаны четкие принципы деятельности фондов, а, фактически, и коммунитарной региональной политики. Реформа базировалась на четырех основных принципах:

всемерная концентрация средств в наиболее нуждающихся регионах;

программный, а не проектный подход;

партнерство на всех уровнях: от национального до местного;

совместное выделение средств из наднационального и национального бюджетов.

Реформа предусматривала резкое увеличение выделения финансовых средств на мероприятия региональной политики (фактически их удвоение); были выделены основные типы регионов, получающих помощь через Специальные Фонды (так называемое Objectives). Маастрихтский договор предусмотрел создание нового фонда - Фонда Сплочения (Cohesion Fund) - специально для "подтягивания" четырех беднейших стран - Испания, Португалия, Греция и Ирландии.

Ассигнования стали распределяться по следующим направлениям:

слаборазвитые регионы (критерием является уровень душевого ВНП),

кризисные старопромышленные регионы,

борьба с хронической безработицей и адаптация рабочей силы к новым условиям производства,

перестройка структур в сельском хозяйстве и стимулирование развития кризисных сельскохозяйственных регионов,

регионы с крайне малой плотностью населения.

Пятый этап: с 1993 г. по настоящее время.

Подписание Маастрихтских соглашений открыло дорогу к превращению Европы национальных государств в Европу регионов. И хотя эти идеи преимущественно реализуются сообществом, в случае их успеха, они знаменуют принципиально новый рубеж в развитии региональной политики в целом.

На возникающие проблемы, выходящие за рамки основных направлений, Сообщество реагирует так называемыми инициативами (всего их действует 13). Сюда относятся, "ИНТЕРРЕГ" (межрегиональное сотрудничество), "МИР" (содействие миру в Ольстере), "РЕГИС" (вовлечение в хозяйственную жизнь заморских регионов). Некоторые инициативы нацелены на решение тех же проблем, что волнуют и российские регионы: "РЕТЕКС", "РЕШАР", "КОНВЕРСИЯ", поэтому опыт их реализации представляется особенно ценным.

Новые вызовы ставит перед региональной политикой ЕС глобализация экономики. В новом глобальном контексте ставится задача не просто искать и мобилизировать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.

В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее пока не поддается однозначной трактовке, таким образом и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.

Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения[12]. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).

Новые вызовы ставит перед региональной политикой глобализация экономики. В новом глобальном контексте региональной политики ставится задача не просто искать и мобилизовывать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.

В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего, это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее, пока не поддается однозначной трактовке, таким образом, и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.

Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).

Таким образом, эволюция региональной политики на Западе в целом шла в общем русле трансформации роли контрактного государства в современной рыночной экономике. Факторами, смягчающими неизбежные противоречия между разноуровневыми властными структурами стали спецификация и защита Федеральным центром прав собственности, возникающих на региональном и местном уровне управления, которая в свою очередь опирается на четкую спецификацию полномочий в сфере обеспечения населения чистыми общественными и локальными общественными благами, а также закрепление за территориальными органами власти источников дохода, достаточных для выполнения их полномочий. Важную роль в повышении эффективности работы разноуровневых органов управления сыграла институционализация норм и правил поведения, складывающихся в процессе их постоянных взаимодействий. В частности в отдельные направления юридических наук выделились муниципальное и региональное право.

Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на расширение самостоятельности территориальных органов власти, конечные результаты реализуемых мероприятий в значительной степени определялись сохранением и развитием конституирующей роли Центра, выступающего гарантом соблюдения прав, как населения отдельных территориальных образований, так и общества в целом.

Кажется целесообразным тщательное изучение западного опыта в сфере региональной политики, его адаптация к российским условиям, применение его на практике. В частности, из опыта Европейского Союза, можно позаимствовать следующее:

теоретический подход к сущности проблемы (ориентация на структурный подход);

типологическая классификация российских регионов и выделение проблемных областей;

сотрудничество региональных и федеральных властей на основе принципа субсидиарности;

создание инновационных центров на основе российских университетов;

межрегиональное сотрудничество и формирование региональных экономических ассоциаций;

переход в области региональной политики от распределительного подхода (перераспределение центром доходов богатых регионов в пользу отстающих) к структурному (развитие внутреннего потенциала регионов и решение центром только тех проблем, которые не могут быть решены на региональном уровне).

Особенность региональной экономической политики Японии заключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономической активности японского общества - экономику, политику, систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политические аспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизнью большинства граждан страны.

Исторический опыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его "критических", переломных точках, таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономических функций центра и периферии занимала весьма заметное место[13].

Повышение статуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле - роли местных сообществ и их места в хозяйственной структуре.

Региональная политика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период, покоилась на системе экономических и политических отношений "центр - периферия", а также на принципах и механизмах государственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезным деформациям.

Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этих взаимоотношений.

Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила "принцип местной автономии", который был конкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти "распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом".

Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому "спущенному сверху" рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения[14], что и создало политико-правовые предпосылки для формирования "высокоцентрализованной" модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделения экономических полномочий между правительствами и местными властями.

На местный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это - регламентация землепользования, поддержка местного предпринимательства, регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - "общественного капитала"), где действуют муниципальные предприятия. В ведении местного самоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов, переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.

Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.

Во-первых, многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются органами местного самоуправления по поручению центрального правительства. Они в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы и распоряжения. Руководство также осуществляется через "персональные связи" путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари.

Во-вторых, подавляющее большинство органов местного самоуправления не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых "вливаний" из центра.

В то же время экономические отношения центра и периферии не являются "улицей с односторонним движением". Пожалуй, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях[15]. В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональных проектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами. Подобная тенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон "О местной автономии" в 1994 г., - юридическое признание коики рэнго ("ассоциаций обширных районов") со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов.

Еще одна важная черта, на которую обращает внимание Самуэльс, - наличие барьеров между самими центральными ведомствами, которые направляют приказы на места. По его мнению, центр не един, есть много бюрократических центров, и эту систему можно назвать "секциональным централизмом". Ученый полагает, что пороки "вертикального администрирования" часто являются, по сути, пороками "замкнутости", узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.

Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступлений в стране. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы органов местного самоуправления вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране.

При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Речь, конечно, не идет об "уравниловке" в какой бы то ни было форме. Трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам. Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.

Отчисления из центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Большинство органов местного самоуправления в Японии в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре - Токио, Канагава, Аити и Миэ - до последнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (в 90-е годы их ряды сократились до одной - Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень Японии бездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общего числа.

Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготного целевого кредитования органы местного самоуправления через программу займов и инвестиций. Кредиты, поступающие через эту программу, предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. Органы местного самоуправления направляют их на организацию "общественных работ", реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий.

Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через Корпорацию финансирования местных общественных предприятий (которые являются главными хозяйственными субъектами местных администраций) непосредственно на счета последних.

Местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций органы местного самоуправления и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения Министерства по делам местного самоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгое время держалась на одном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелое финансовое положение заставило органы местного самоуправления более активно обращаться к этому финансовому источнику.

В целом можно сказать, что вплоть до настоящего времени перечисления центрального правительства органам местного самоуправления на безвозвратной и возвратной основе смогли не только обеспечить финансовую базу для выполнения последними закрепленных общегосударственных функций, но и дали возможность участвовать в общегосударственной политике совершенствования инфраструктуры и формировать собственные "бюджеты развития", в том числе и для инициирования и поддержки локальных проектов.

Подтверждением могут служить значительные размеры инвестиционных расходов органов местного самоуправления и их доля в местных бюджетах, которая устойчиво составляет более трети расходной части сводного финансового плана префектур и муниципалитетов и значительно превышает как абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета. При этом две трети инвестиционных расходов органов местного самоуправления приходится на "самостоятельные работы органов местного самоуправления", большая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных и региональных планов - долгосрочных планов развития данной территории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения "сельской родины" (фурусато), в ходе перепланировки городов. Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройству территории и созданию "благоприятной жизненной среды".

Тенденции в системе экономических взаимоотношений центра и регионов, наметившиеся в 90-е годы, являются, если не явными признаками если не самих перемен, то, во всяком случае, готовности этой системы к переменам. Причем готовность эту, хотя, возможно, и в различной степени, проявляют обе стороны. Местные власти все более отчетливо заявляют о своем стремлении получить большую экономическую самостоятельность и полномочия, правительство отчасти готово этими полномочиями поделиться. В свою очередь, сдвиги в экономических взаимоотношениях центра и регионов, наряду с другими факторами, предопределяют грядущие перемены в идеологии и механизмах региональной экономической политики. Опыт Японии в проведении региональной политики вполне применим в российских условиях (например, в области перераспределения средств между бюджетами).

Перейдем теперь непосредственно к региональной политике РФ.

Инструменты региональной экономической политики включают административную и бюджетную составляющую. Рассмотрим их по порядку.

Российская Конституция не предусматривает конкретные механизмы осуществления региональной экономической политики: они регламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами.

Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно региональной политики, - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". Этим Указом утверждены, в частности, основные положения региональной экономической политики. К сожалению, при провозглашении в целом правильных по своей сути целей и задач региональной экономической политики, методов и форм ее реализации в Указе не рассматриваются конкретные практические вопросы.

Для развития экономических взаимоотношений Федерации и регионов особое значение имеют две конституционные проблемы.

Первая - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. В контексте рассматриваемой темы наиболее важны следующие ее аспекты.

Во-первых, с необходимой степенью детальности (прежде всего по предметам совместного ведения) не разграничены не только законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами. И Министерство экономики, и Министерство финансов неоднократно заявляли о необходимости проведения инвентаризации этих актов. В дальнейшем было бы полезно разработать закон, который бы комплексно регулировал распределение полномочий по финансированию расходов между бюджетами различных уровней.

Во-вторых, Конституция предусматривает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общими правилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и еще больше усложняется построение бюджетных взаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшие годы целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, разработав единое законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий между центром и регионами.

Кузнецова О. считает, что в таких условиях перспективным представляется формирование рамочного федерального законодательства, но содержащего по возможности конкретные параметры межбюджетных отношений (возможно, целесообразно принятие специального закона по межбюджетным отношениям) [16].

Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов рамочное законодательство должно затрагивать следующие вопросы.

Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и ее субъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определять нормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германии устанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В России о равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных и региональных органов власти разные возможности осуществлять заимствования), однако установление некоторой пропорции в распределении дефицита может быть вполне оправданным.

Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия в сфере налогового законодательства и распределения налогов по уровням бюджетной системы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является или не является собственными доходами бюджета определенного уровня. Часто утверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги, в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточно широкие законодательные полномочия. Однако предоставление таких полномочий может нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опыт предыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываются недостаточно компетентными для разработки налогового законодательства.

Представляется, что разрешить противоречие между сохранением в стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствии с действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные, региональные и местные исходя из разграничения законодательных полномочий между органами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примера Германии, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде бы скопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными, земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный, земельный или общинный). Помимо этого, существуют так называемые совместные налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены в Основном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равного права федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе не возникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов.

В-третьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равные условия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущие расходы, но и на инвестирование и т.д.). В настоящее время критерии выравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.

Наконец, возможно, что с политической точки зрения имеет смысл законодательно определить такие понятия, как регион-"донор" и регион-"реципиент". Наиболее часто встречающееся понимание региона-"донора" как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение "доноров" и "реципиентов" правильнее осуществлять на основе сопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. При таком подходе оказывается, что субъектов Федерации "доноров" гораздо больше, чем это принято считать. При сравнении зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетам насчитывается всего лишь около 30 субъектов Федерации - "реципиентов" (которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают).

Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:

минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;

недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях-"донорах" ниже, чем в муниципальных образованиях-"реципиентах";

запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений от налогов;

предельную величину дефицита местных бюджетов;

определение величины фонда финансовой поддержки муниципальных образований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (за исключением налогов целевого характера).

Бюджетные меры региональной экономической политики можно разделить на три основные составляющие. Первая - перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней, традиционно рассматриваемое в рамках межбюджетных отношений или бюджетного федерализма. Речь в данном случае идет, прежде всего, об оказании финансовой помощи из федерального бюджета региональным.

Вторая - оказание финансовой помощи из федерального бюджета предприятиям, организациям и населению регионов, минуя региональный бюджет. Эта помощь может оказываться в самых разнообразных формах - в виде субсидий, налоговых льгот, ссуд, кредитов, гарантий. Для федерального бюджета это означает как наличие дополнительных расходов, так и недополучение вследствие предоставленных льгот доходов.

Наконец, третья составляющая - перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов. Его причисление к инструментам федеральной экономической политики по отношению к регионам может показаться спорным, поскольку речь идет не собственно о федеральном бюджете, а о федеральных внебюджетных фондах. Однако по своей сути названное перераспределение является бюджетной мерой региональной экономической политики: доходы внебюджетных фондов формируются за счет налоговых по своей природе поступлений, законодательство по внебюджетным фондам определяется федеральными органами власти. Механизмы перераспределения средств в рамках внебюджетных фондов аналогичны механизмам перераспределения в рамках консолидированного государственного бюджета: собираемые на территории регионов страховые взносы или налоги делятся между центральными и территориальными отделениями фондов, зачисленные в центральные отделениям фондов средства частично идут на финансирование централизованных мероприятий, частично на оказание финансовой помощи территориальным отделениям фондов, которым не хватает собственных средств на выполнение возложенных на них функций.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов Федерации из 89. [17]

Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись.

В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу "от достигнутого" субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.

Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.

Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала (ИНП) - количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методику распределения ФФПР совершенно "непрозрачной" для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

Начиная с 2001 года, средства на реализацию наиболее "расходоемких" Федеральных законов социального характера "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов" были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций.

Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее - ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе - по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования и пр.), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий - то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов.

В настоящий момент существует также Фонд развития региональных финансов. Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ ("активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ"), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели.

Г.В. Курляндская и Е.И. Николаенко выделяют следующие проблемы межбюджетных отношений в РФ:

недостаточная децентрализация управления общественными финансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящими органами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органов власти;

возрастающее стремление федерального центра укреплять вертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальными органами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ и местного самоуправления;

сохранение неформализованных каналов передачи финансовой помощи;

нежесткость бюджетных ограничений;

нерешенность проблемы нефинансируемых федеральных и региональных мандатов;

нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

неадекватное расходным полномочиям разграничение доходных источников;

несоответствие предусмотренного законодательством количества уровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти;

недостатки законодательной базы общественных финансов. [18]

Важнейшая экономическая проблема межбюджетных отношений обусловлена противоречием между двухуровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы. В соответствии с Конституцией в России существует два уровня органов государственной власти. Поскольку бюджеты органов местного самоуправления формируются преимущественно за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (а не за счет собственных источников доходов), фактически существует единый государственный бюджет с тремя уровнями - федеральным, региональным и местным. Причем из местных бюджетов осуществляется финансирование реализации значительной части полномочий, относящихся к компетенции субъектов Российской Федерации. Непризнание местных бюджетов частью общей бюджетной системы зачастую приводит к ущемлению прав муниципальных образований, поэтому в Конституции было бы правильным подчеркнуть трехуровневый характер российской бюджетной системы.

Для оказания финансовой помощи предприятиям, организациям и населению регионов используется большое количество самых разнообразных механизмов. К ним относятся федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, федеральные инвестиции в отдельные региональные объекты, индивидуальные решения по поддержке социально-экономического развития отдельных регионов, поддержка северных территорий, установление особых организационно-правовых режимов.

Представляется, что основной проблемой в отношении федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов является отсутствие четких критериев их отбора. Необходимость разработки таких критериев диктуется требованиями наиболее эффективного расходования бюджетных средств. Если посмотреть перечень принятых программ, то окажется, что они касаются самых разных по своему социально-экономическому положению регионов. Складывается впечатление, что принятие или непринятие программы развития региона зависит исключительно от инициативности региональных властей. На практике проблема отсутствия критериев отбора федеральных программ решается просто: федеральные целевые программы почти не финансируются, и вопрос вроде бы теряет свою актуальность. Тем не менее, проблема разработки критериев отбора наиболее перспективных программ должна решаться: в условиях дефицита бюджетных ресурсов целесообразна экономия любых средств. Более того, известно, что для достижения принципиальных сдвигов в социально-экономическом развитии того или иного региона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а при недофинансировании проектов все равно не удается достичь желаемой результативности.

Средства, аккумулируемые в государственных внебюджетных фондах, равны примерно половине средств федерального бюджета. Поэтому совершенно очевидно, что перераспределение доходов в рамках внебюджетных фондов имеет не менее важное значение, чем межбюджетное перераспределение.

Финансовые взаимоотношения центральных и территориальных отделений внебюджетных фондов имеют те же недостатки и проблемы, что и взаимоотношения федерального и региональных бюджетов.

2. Основные направления реализации региональной экономической политики

2.1 Цели и принципы региональной экономической политики

Чрезвычайно выгодное территориальное положение на Юге России, между европейской частью СНГ и Кавказом, способствовало динамичному развитию Ростовской области. Развитию экономики на Дону способствовали также и наличие богатых природных ресурсов.

В промышленности области наибольший удельный вес занимают машиностроение, пищевая промышленность, черная и цветная металлургия, электроэнергетика. Многие предприятия области имеют общероссийское значение, являясь единственными или крупнейшими производителями отдельных видов продукции в стране.

На предприятиях области выпускается 100% производимых в стране магистральных электровозов, 94% швейных машин, более 60% зерноуборочных комбайнов. Ведущее место в России принадлежит тяжелому вертолетостроению, производству навигационных систем для судов, котельного теплообменного и водонагревательного оборудования, нефтеаппаратуры, культиваторов тракторных. Продукция ведущих предприятий пищевой промышленности ОАО "Юг-Руси", ОАО "Балтика-Дон", ОАО "Донской-табак" обеспечивает 11-18% потребительского рынка страны.

В аграрном секторе производится почти 15% валового регионального продукта, сосредоточено 17% производственных основных фондов, в нем занято более 15% работающих в отраслях экономики.

62,5% валовой продукции сельского хозяйства области производится в отраслях растениеводства.

Первостепенное значение в его структуре имеет зерновое хозяйство, под которым занято около половины посевных площадей. По выращиванию зерновых область занимает 4-е место в России. Главная зерновая культура - озимая пшеница. Широко распространены посевы кукурузы, риса, проса, гречихи и других крупяных культур, сои.

Ведущей технической культурой является подсолнечник. Производство семян подсолнечника составляет более 20% в общем объёме производства регионов России. По этому показателю область занимает 1-е место среди субъектов РФ.

На промышленной основе создано садоводство и виноградарство. По выращиванию овощей область занимает 5-е место в РФ.

Производимая продукция реализуется потребителям как внутри области, так и за её пределами.

Хозяйства Ростовской области в животноводстве специализируются по следующим направлениям - молочному и мясному скотоводству, овцеводству, коневодству и птицеводству. Всё поголовье скота и птицы сконцентрировано в 5 почвенно-климатических зонах: северо-западной, северо-восточной, восточной, южной и центрально-приазовской. Область занимает 7-е место по производству мяса в сельском хозяйстве России.

Основной целью региональной инвестиционной политики является создание условий для привлечения инвестиций в эффективные и конкурентоспособные производства и виды деятельности, способные обеспечить создание собственного инвестиционного потенциала области и содействовать адаптации других отраслей и производств к рыночным условиям.

Ростовская область обладает рядом конкурентных преимуществ, которые создают предпосылки для привлечения инвестиций и успешного поступательного развития. Основными из них являются:

выгодное географическое положение, обеспечивающее области название "ворот" России в страны Черноморского, Средиземноморского и Прикаспийского бассейнов;

важнейшее геополитическое значение области для России;

развитая транспортная инфраструктура, представленная железнодорожными и автомобильными магистралями федерального значения, морскими и речными портами, международным аэропортом в г. Ростове-на-Дону;

высокий природно-ресурсный потенциал (умеренно-континентальный климат, 65% земельных ресурсов составляют черноземы)

высокоразвитая промышленность, и, прежде всего, машиностроительный комплекс;

богатая сырьевая база для перерабатывающей промышленности;

широкий спектр минерально-сырьевых ресурсов;

наличие высококвалифицированной и активной рабочей силы;

динамично формирующаяся инфраструктура рыночных институтов (банки, страховые, инвестиционные компании, лизинговые компании и др.);

наличие нормативно-правовой базы, обеспечивающей инвестиционную привлекательность области;

высокий потребительский спрос;

стабильная социально-политическая ситуация.

Ростовская область в числе первых субъектов Российской Федерации приняла областной Закон "О поддержке инвестиционной деятельности на территории Ростовской области" в начале 1998 года.

Принятие данного закона положило начало формированию законодательной базы региона, направленной, прежде всего, на создание благоприятной среды для развития конкурентоспособного бизнеса, ориентированного на жесткие требования мирового рынка, укрепление финансового положения реального сектора экономики при одновременном обеспечении бюджетной системы стабильными доходными источниками.

Сегодня в области действует прогрессивное местное инвестиционное законодательство, предполагающее целый набор преференций для потенциальных инвесторов. Основу инвестиционного законодательства области составляют областные законы:

"Об инвестициях в Ростовской области" (принят в сентябре 2004 года);

"О Бюджете развития Ростовской области", закрепляющий основы формирования и расходования средств областного бюджета, предназначенных для инвестиций;

"Об инвестиционном налоговом кредите в Ростовской области", определяющий порядок предоставления инвестиционных налоговых кредитов по региональным налогам (в пределах прав, предоставленных субъектам федерации);

"О приоритетном развитии шахтерских территорий Ростовской области" (принят в апреле 2004 года).

Принятие этих законов существенно расширило перечень форм государственной поддержки предприятий, реализующих инвестиционные проекты. Это:

предоставление государственных гарантий по кредитным заимствованиям;

предоставление инвестиционных налоговых кредитов;

предоставление налоговых льгот (в части сумм, подлежащих зачислению в областной бюджет: по налогу на имущество, налогу на прибыль, земельному налогу);

субсидирование части расходов по уплате процентов по привлеченным предприятиями и организациями кредитам на реализацию инвестиционных проектов и на пополнение оборотных средств;

предоставление бюджетных инвестиций на условиях возникновения права областной собственности.

В основу формирования законодательной базы в инвестиционной сфере положены принципы безусловного соответствия областного законодательства российскому. Это позволяет консолидировать средства бюджетов всех уровней на решение важнейших, приоритетных задач как регионального, так и федерального значения.

Иностранные инвестиции на территории области пользуются полной и безусловной правовой защитой. Иностранные инвесторы вправе вкладывать капитал во все отрасли экономики, заниматься всеми видами деятельности, за исключением отраслей и производств, видов деятельности и территорий области, на инвестирование в которые вводятся ограничения, установленные законодательством РФ.

В 2004 году администрацией области совместно с НП "Национальное агентство прямых инвестиций", г. Москва (отобранным на конкурсной основе в сентябре 2003 года) была разработана Стратегия привлечения инвестиций Ростовской области.

Это новый шаг в развитии инвестиционного процесса в регионе, так как меняется сам подход к построению региональной инвестиционной политики.

В Стратегии определены цели инвестиционного развития области, необходимые объемы инвестиционных ресурсов, выделены преимущества, которые регион может предложить потенциальным инвесторам. Определены приоритетные сектора и сферы инвестирования, целевые инвесторы и основные направления маркетинговой программы региона; представлена программа действий по созданию благоприятных условий инвестирования на территории региона и продвижению привлекательного имиджа в России и за рубежом.

Концептуально новым положением для инвестиционного развития региона стал вопрос привлечения на конкурсной основе структуры, осуществляющей привлечение инвестиций и развитие инвестиционной деятельности на территории Ростовской области. Такой структурой стало Агентство инвестиционного развития Ростовской области.

В течение последних лет Ростовская область признается одним из самых открытых для внешних инвестиций российских регионов. Ежегодно привлекается свыше 1,2 млрд. долларов инвестиций.

Развитие экономики региона стабильно обеспечивает профицит бюджета области. Более 50% бюджета области направляется на решение социальных вопросов. В области один из самых низких уровней регистрируемой безработицы (0,8%), нет социальных конфликтов.

Важнейшей задачей экономической политики Ростовской области является стимулирование инновационной активности всех субъектов хозяйствования - предприятий, фирм, организаций, поэтапное формирование на Дону экономики инновационного типа.

Разработанные Концепция инновационной политики Ростовской области и областная целевая Программа развития инновационной деятельности в Ростовской области на 2004-2006 годы направлены на формирование системы правовых и организационно-экономических мер по стимулированию структурных и технологических преобразований в приоритетных направлениях инновационно-промышленного развития области, содействие интеграции бизнеса и науки, сопряжению инновационных процессов в оборонном и гражданском секторах промышленности, включению потенциала инновационных разработок вузов, предприятий малого и среднего бизнеса в процесс модернизации отраслей промышленности.

2.2 Особенности бюджетной и налоговой политики в регионе

За последние три года значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области.

Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили за последние три года:

обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта;

увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только "живыми деньгами";

сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации - менее 4 процентов. Бюджеты области с 2000 года исполняются с профицитом;

исполнять областной бюджет без привлечения кредитных ресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам. В настоящее время государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм;

своевременно обеспечивать финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы;

повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза.

Рассмотрим запланированные и реально достигнутые показатели бюджета Ростовской области в 2004 году (см. также Приложение 1).

Доходы бюджета Ростовской области в 2004 году были запланированы на уровне 24 млрд.814 млн. рублей, расходы - на уровне 24 млрд.958 млн. рублей. Предполагалось, что дефицит, таким образом, составит около 144,5 млн. рублей. Планировалось, что главными источниками его внутреннего покрытия станут поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, за счет изменения остатков на счете областного бюджета, а также за счет погашения долговых обязательств по соглашению, заключенному между Администрацией Ростовской области, Министерством финансов Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития.

По итогам 2004 года доходы областного бюджета составили более 26 млрд.642 тыс. руб., расходы - 25 млрд.536 тыс. руб., т.е. бюджет был исполнен с профицитом в 1 млрд.105 млн. рублей. Полученный излишек доходов был направлен на финансирование инвестиций и социальной политики.

Налоговые доходы бюджета составили 16 млрд.512 млн. рублей (106,3% от запланированного), неналоговые доходы - 916 млн. рублей (89,6%), поступления от бюджетов других уровней 8 млрд.839 млн. рублей.

Бюджетная политика в области расходов была направлена на финансовое обеспечение социально-экономических задач области. Полностью выполнялись бюджетные обязательства по основным статьям расходов в образовании, культуре, здравоохранении, социальном обеспечении, правоохранительной деятельности.

Была обеспечена плановая индексация заработной платы работников организаций бюджетной сферы. На ее выплаты направлено четверть всех расходов бюджета.

В структуре расходов областного бюджета 2004 были утверждены следующие фонды:

фонд финансовой поддержки муниципальных образований Ростовской области в сумме 3 млрд.919,4 млн. рублей,

фонд компенсаций в сумме 2 млрд.957,6 млн. рублей,

фонд муниципального развития в сумме 1 млрд.84,7 млн. рублей

фонд софинансирования социальных расходов в сумме 75 млн. рублей.

Что касается социального блока проекта областного бюджета, то расходы на эти цели в 2004 году превысили соответствующие показатели 2003 года на 3,4%. Был создан фонд самофинансирования в целях стимулирования социально-значимых мероприятий в городах и районах области. Средства фонда направлялись на совместное с муниципалитетами финансирование социально-значимых расходов на местах.

Приоритетным направлением в 2004 году оставалось финансирование мероприятий, направленных на предоставление льгот определенным категориям населения. В частности, на оказание адресной социальной помощи малоимущим жителям Ростовской области потрачено 88 млн. рублей, льготное зубопротезирование инвалидов - 3 млн. рублей, на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий гражданам, не имеющим группы инвалидности - 3 млн. рублей, на выплату пособий семьям с ВИЧ-инфицированными детьми - 4,2 млн. рублей. В составе расходов областного бюджета были предусмотрены также ассигнования на реализацию неотложных мероприятий по борьбе с туберкулезом, профилактике и лечению сахарного диабета и обеспечению эпидемиологической безопасности.

На финансирование донского здравоохранения в 2004 году на эти цели были предусмотрены средства в сумме свыше 5 млрд.480 млн. рублей, что более чем на 25% выше уровня 2003 года. Из них свыше 2 млрд. рублей составили страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Затраты на оплату труда работников здравоохранения с учетом начислений возросли по сравнению с 2003 годом на 34,2% и были определены на 2004 год в сумме 1 млрд.130 млн. рублей. Кроме того, в бюджете учли расходы на открываемую в 2003 году и планируемую к открытию в 2004 году сеть учреждений социального обслуживания населения.

На развитие жилищно-коммунального хозяйства были направлены средства Фонда софинансирования социальных расходов областного бюджета в объеме 60 млн. рублей (ремонт муниципального фонда с целью создания ТСЖ и создание зон повышенной энергоэффективности), а также средства Фонда муниципального развития в объеме 70 млн. рублей (техническое оснащение для решения проблем по благоустройству и санитарной очистке гг. Ростова-на-Дону, Таганрога, Красного Сулина, Шахты, Волгодонска, Новочеркасска, приобретение специальной техники для санитарной очистки г. Ростова-на-Дону).

Учитывая проблемы водоснабжения населения восточных районов области, были предусмотрены ассигнования из областного бюджета на энергоснабжение насосных станций, подающих воду в восточные районы.

В 2004 году был продолжен процесс разграничения полномочий по осуществлению расходов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. За областным бюджетом были закреплены полномочия по финансированию расходов, связанных с государственными гарантиями населению: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа по всем муниципальным образованиям, а также - обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. Кроме того, были сохранены оправдавшие себя на практике нормы, устанавливающие проведение областным уровнем власти необходимого и достаточного финансового контроля, в том числе: экспертизы местных бюджетов на соответствие нормам и правилам бюджетного законодательства, текущего контроля за своевременностью и полнотой выплат зарплаты работникам бюджетной сферы, ежемесячного мониторинга исполнения местных бюджетов. Иными словами, муниципалитеты получили более широкое поле для распоряжения доходной базой. В частности, городам и районам дали право самостоятельно распоряжаться бюджетным профицитом. Однако при этом конкретизировали круг первостепенных задач, стоящих перед местными властями и ужесточили ответственность по их выполнению.

Значительные ассигнования выделялись на цели развития бюджетной сферы и поддержку деловой активности в области. В их числе: капитальный ремонт и строительство, приобретение оборудования для нужд бюджетных учреждений, субсидирование ставок по привлеченным хозяйствующими субъектами кредитам и другие.

При проведении бюджетной политики в 2004 году приоритетами Администрации области были:

мобилизация собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала,

первоочередное максимальное удовлетворение текущих потребностей бюджетной сферы,

сокращение кредиторской задолженности, обеспечение своевременных расчетов по социальным выплатам отдельным категориям населения области,

повышение бюджетной ответственности.

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2005 год и среднесрочную перспективу во многом предопределены изменениями федерального законодательства, регламентирующего доходные источники и расходные обязательства федерального, региональных и местных бюджетов.

Поэтому особое внимание будет уделено созданию финансовой основы и необходимой нормативной правовой базы для реализации на практике проводимой реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

В текущем году необходимо обеспечить уточнение действующей в области схемы разграничения расходных полномочий в соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также поправками в отраслевое законодательство. В рамках закрепленных полномочий будут разработаны и приняты необходимые областные нормативные правовые акты отраслевого характера, регламентирующие объемы и порядок финансирования отдельных направлений расходов, в том числе связанных с социальной поддержкой населения.

Ранее принятые областными органами государственной власти меры по централизации на уровне областного бюджета отдельных расходных полномочий (предоставление льгот и компенсаций социально незащищенной категории граждан, обязательное медицинское страхование неработающего населения, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования) позволили обеспечить эти государственные гарантии населению, заблаговременно и планомерно подготовиться к реформе.

Предусматриваемые изменения в действующее разграничение расходных полномочий между областным и местными бюджетами предполагают дополнительную централизацию на уровне областного бюджета расходов по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан (инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, ветеранов труда, тружеников тыла, семей, имеющих детей, жертв политических репрессий), предоставлению субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, оказанию медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях. В соответствующих объемах будут перераспределены финансовые ресурсы на уровень областного бюджета.

В целях обеспечения эффективности централизуемых на областном уровне расходов полномочия по их непосредственному финансированию будут переданы органам местного самоуправления в рамках специального Областного закона "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области отдельными государственными полномочиями Ростовской области". Расходы для выполнения переданных полномочий будут осуществляться из местных бюджетов за счет субвенций областного бюджета.

Распределение налоговых доходов между федеральными, региональными и местными бюджетами будет закреплено не действующими только на один год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации. Это создаст условия для внедрения средне - и долгосрочного планирования, повысит стабильность и предсказуемость бюджетных доходов территориальных бюджетов.

Действующие в течение 2-х последних лет основные методологические подходы по распределению межбюджетных трансфертов из областного бюджета органам местного самоуправления будут сохранены как доказавшие свою эффективность и соответствующие основным принципам, установленным на федеральном уровне. Проект областного закона, регулирующего межбюджетные отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2005 год, будет подготовлен на базе действующего закона о межбюджетных отношениях, принятого в 2002 году на среднесрочный период.

Предстоящие изменения в основном обусловлены изменениями бюджетного, налогового и отраслевого законодательства Российской Федерации и Ростовской области с учетом перераспределения расходных полномочий и доходных источников.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам, включат финансовую помощь текущего, инвестиционного и стимулирующего характера, а также средства областного Фонда компенсаций.

Основной объем текущей части финансовой помощи будет предоставляться из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, образуемого в составе областного бюджета для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В целях ликвидации возможных годовых дисбалансов отдельных местных бюджетов предполагается сохранить оправдавший себя на практике "точечный" инструмент финансовой поддержки муниципальных образований - дотацию на поддержку мер по обеспечению сбалансированности таких бюджетов.

Отличительная особенность Фонда компенсаций - предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам исключительно в виде субвенций. Это предполагает полное финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий области в рамках Областного закона "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области отдельными государственными полномочиями Ростовской области".

Предоставление инвестиционной финансовой помощи бюджетам муниципальных образований будет осуществляться из Фонда муниципального развития.

Стимулирующая часть финансовой помощи предполагает наряду с Фондом софинансирования социальных расходов создание в перспективе в составе областного бюджета, по аналогии с федеральным бюджетом, Фонда реформирования муниципальных финансов. Средства этого Фонда будут распределяться по единой методике, утверждаемой Администрацией области, и направляться на оздоровление муниципальных финансов.

В рамках закрепленных за субъектами Российской Федерации контрольных полномочий необходимо сохранить оправдавший себя на практике необходимый и достаточный финансовый контроль, в том числе: за исполнением переданных муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, за своевременностью и полнотой выплат зарплат работникам бюджетной сферы, коммунальных расчетов и трансфертов населению.

Особую актуальность приобретет проведение ежемесячного мониторинга исполнения местных бюджетов, регулярной оценки финансового состояния и качества управления местными финансами, предусматривающей присвоение муниципальным образованиям рейтингов в зависимости от полученных результатов.

Отличительной особенностью предстоящего года станет подготовка областных и местных органов власти к введению двух типов местных бюджетов. Предметом совместной работы глав муниципальных районов и глав поселений при поддержке областных органов власти станет разработка и принятие бюджетов на 2006 год, а также нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс во вновь образуемых муниципальных образованиях.

К числу основных мер по изменению налогового законодательства в 2005 году следует отнести внесение изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признание утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах. Они предусматривают перераспределение в пользу федерального бюджета ставки налога на прибыль организаций в размере 1,5 процента и норматива отчислений по водному налогу, изменения в системе имущественных налогов в части введения льгот отдельным категориям налогоплательщиков налога на наследование или дарение.

Эти изменения в источниках формирования налоговых доходов приведут к сокращению налоговой базы бюджета региона. С целью компенсации выпадающих доходов на федеральном уровне предусматривается передача норматива отчислений по единому сельскохозяйственному налогу в пользу регионального бюджета - 30 процентов; индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию; увеличение налоговой ставки, полученной в отношении доходов от долевого участия в деятельности организаций, полученных в виде дивидендов с 6 до 9 процентов; расширение видов предпринимательской деятельности по единому налогу на вмененный доход с одновременным пересмотром в сторону увеличения базовой доходности.

Однако принимаемые на федеральном уровне меры недостаточны для исключения выпадающих доходов бюджета области. В сложившейся ситуации особую актуальность приобретает вопрос увеличения доходов на основе эффективного управления государственной и муниципальной собственностью. Обеспечение поступления дополнительных доходов должно быть достигнуто за счет создания новых источников платежей и более рационального использования имеющегося имущества.

Предстоит дальнейшее совершенствование прогноза социально-экономического развития области, включая прогноз по каждому из основных показателей налогооблагаемой базы.

Необходимо обеспечить полноту и достоверность прогноза поступлений в бюджет области от продажи находящегося в муниципальной собственности имущества, а также учет этих доходных источников местных бюджетов при определении межбюджетных отношений.

Изменения в источниках формирования доходов бюджета области и полномочий регионов по их формированию сохранят актуальность одной из основных задач бюджетно-налоговой политики. Это мобилизация собственных доходов региона за счет экономического роста и развития налогового потенциала с одновременным принятием всех возможных мер по повышению собираемости налогов и обязательному вовлечению недоимки в обороты бюджетов.

Основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 год сохранятся и будут соответствовать решению задач социальной направленности.

Несмотря на ограниченные возможности по наращиванию доходов консолидированного бюджета, как и в предыдущие годы, особое внимание необходимо уделить обеспечению текущих расходов в основных социальных отраслях: образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт.

Расходные полномочия бюджетов по этим отраслям, исчисляемые как нормативные расходы, будут дополнены рядом субвенций органам местного самоуправления в части:

финансирования организации и поддержки учреждений культуры и искусства;

материально-технического и финансового обеспечения деятельности территориальных органов социальной защиты населения и оказания социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам различными учреждениями социального обслуживания;

организации оказания специализированной медицинской помощи;

хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, относящихся к государственной собственности;

ежемесячной выплаты опекунам (попечителям) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

организации осуществления выплаты ежемесячных пособий малоимущим гражданам, имеющим детей.

Объем субвенций будет определен исходя из общих единых нормативных подходов к расчетам бюджетов на основе обновленной нормативной правовой базы Российской Федерации и Ростовской области.

Обновленная нормативная правовая база Ростовской области, направленная на социальную поддержку малообеспеченных слоев населения в условиях разграничения полномочий, позволит обеспечить денежные компенсационные выплаты и предоставить льготное коммунальное обслуживание ветеранам труда, лицам, проработавшим в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, малообеспеченным многодетным семьям, гражданам, пострадавшим от политических репрессий.

На основе Областного закона "Об охране здоровья жителей Ростовской области" в областном бюджете на 2005 год будут заложены целевые средства для оказания жителям области помощи в приобретении лекарств.

Социальная поддержка планируется для отдельных категорий работников бюджетной сферы, работающих на селе.

В расходах бюджета будут предусмотрены ассигнования на рост заработной платы работников бюджетной сферы и рост зарплаты муниципальных служащих.

Наряду с обязательными текущими расходами в бюджете области 2005 года планируются средства на капитальный ремонт и приобретение оборудования в социальных отраслях, развитие и поддержку жилищно-коммунального хозяйства, финансирование ремонта, строительства и реконструкции внутригородских и поселковых дорог.

Дальнейшее развитие должно получить жилищное строительство для той части населения, которая не в состоянии обеспечить решение жилищной проблемы без поддержки государства. Ипотека должна стать наиболее распространенной формой кредитования людей со средними доходами, бюджетников в сфере предоставления социального жилья.

Через систему долгосрочного льготного кредитования необходимо построить систему закрепления молодых кадров в социальных отраслях.

Совершенствование бюджетного процесса с учетом реализации Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области, утвержденной постановлением Администрации области от 10.01.2003 № 8, за последние годы позволили обеспечить:

своевременное принятие и исполнение сбалансированных бюджетов, минимизацию количества вносимых в них изменений;

переход к казначейским принципам исполнения бюджета и его кассовому обслуживанию через органы федерального казначейства, закрытие бюджетных счетов в кредитных организациях, что создало условия сохранности средств в кризисных ситуациях;

внедрение элементов среднесрочного финансового планирования -принято соответствующее постановление Администрации области, применение программно-целевого бюджетного планирования через реализацию областных программ и мероприятий;

повышение значимости отраслевых министерств и ведомств как главных распорядителей средств областного бюджета, осуществляющих планирование и финансирование подведомственных расходов и контроль за целевым использованием бюджетных средств. Постановлением Администрации области утвержден перечень главных распорядителей средств областного бюджета, аналогичные перечни утверждены во всех муниципальных образованиях;

проведение оценки финансового состояния и качества управления областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Ростовской области на основе соответствующего приказа министерства финансов области.

Бюджетная политика должна способствовать повышению качества и доступности бюджетных услуг, эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, переориентации деятельности главных распорядителей бюджетных средств на достижение конечных и измеримых результатов, что является основой проводимой в стране реформы бюджетного процесса.

На основе постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" реформирование бюджетного процесса в среднесрочной перспективе в Российской Федерации будет осуществляться по следующим направлениям:

совершенствование среднесрочного планирования;

выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

реформирование бюджетной классификации и учета.

Законодательное разграничение расходных и доходных полномочий между органами государственной и муниципальной власти создаст условия для дальнейшего совершенствования среднесрочного планирования.

Распределение бюджетных ресурсов должно производиться в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов.

Учитывая ориентацию бюджета на конечные результаты, в дальнейшем предполагается включать в перспективный финансовый план распределение ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

С учетом повышения роли перспективного финансового плана предлагается в будущем утверждать его нормативным правовым актом области. Такой подход позволит расширить горизонты планирования, создать стимулы оптимизации бюджетных расходов, повысить качество подготовки бюджета и предсказуемость бюджетной политики в целом.

В целях повышения степени прогнозируемости всей системы бюджетирования, определения долгосрочных приоритетов финансирования необходимо внедрение такого принципа бюджетного планирования, как выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств. В среднесрочной перспективе будут разработаны:

реестр расходных обязательств области,

методика и порядок определения объемов бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

Расширение сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования будет обеспечено за счет:

ежегодного представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий) с переносом в их состав части бюджетных расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу.

Использование программно-целевых методов бюджетного планирования позволит обеспечить: тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами; комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики; прозрачность и обоснованность выбора целей, путей достижения результатов.

Начиная с 2005 года, при разработке и исполнении бюджетов будут учтены изменения бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетного учета и отчетности.

Реализация указанных мер по реформированию бюджетного процесса и повышению результативности расходов на уровне областного и местных бюджетов во многом будет предопределена внесением необходимых изменений в федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации предполагает разработку соответствующих нормативных правовых актов до 2006 года.

В целях обеспечения целевого и эффективного использования бюджетных средств дальнейшее развитие получит созданная в области система финансового контроля, включающая в себя предварительный и текущий финансовый контроль за счет исполнения бюджета по казначейским принципам, а также проводимая Контрольно-счетной палатой области, областными органами власти контрольная работа по соблюдению участниками бюджетного процесса норм и правил бюджетного законодательства.

Областной бюджет на 2005 год утвержден по расходам в сумме 32 437 205,5 тыс. рублей и доходам в сумме 32 575 927,5 тыс. рублей.

Превышение доходов над расходами областного бюджета в 2005 году составляет 138 722,0 тыс. рублей[19].

2.3 Механизм социально-экономической поддержки населения в регионе

Как уже отмечалось выше, в Ростовской области действует ряд программ, направленных на социально-экономическую поддержку населения. К ним относятся:

Концепция развития здравоохранения и охраны здоровья населения Ростовской области на 2001-2005 годы.

Областная целевая программа содействия занятости населения Ростовской области на 2004-2006 годы.

Областная целевая программа развития системы долгосрочного финансирования жилищного строительства в Ростовской области на 2002-2005 годы.

Областная целевая программа "Социальное развитие села Ростовской области до 2008 года".

Программа приоритетного развития шахтерских территорий.

При реализации концепции развития здравоохранения в Ростовской области приоритетами являются:

оптимизация сети лечебно-профилактических учреждений;

обеспечение отрасли медицинскими кадрами и их рациональное использование;

развитие системы лекарственного обеспечения;

обеспечение санитарно-эпидемического благополучия населения;

совершенствование системы финансирования здравоохранения.

Принятие областного закона "Об охране здоровья граждан в Ростовской области" позволит издать ведомственные нормативные акты министерства здравоохранения области, ориентировать глав муниципальных образований на принятие соответствующих решений и постановлений

Следует продолжить подготовку и принятие, в установленном порядке, областных комплексных целевых программ по профилактике основных заболеваний, развитию сельского здравоохранения, организации межтерриториальных центров оказания специализированной медицинской помощи, заключение соглашений о совместной деятельности с министерствами и ведомствами.

Важным условием реализации Концепции является информация о состоянии здоровья населения, которая должна использоваться для привлечения внимания немедицинских ведомств и учреждений, для повышения мотивации населения к здоровому образу жизни.

Для обеспечения роста занятости населения Ростовской области необходимо решить ряд проблем:

повысить степень сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда;

снизить долю неэффективной занятости;

улучшить качественные характеристики рабочих мест;

способствовать росту инвестиций в реальный сектор экономики с целью создания рабочих мест, отвечающих современным требованиям;

содействовать ускоренному развитию малого бизнеса, особенно в аграрном секторе и смежных с ним отраслях экономики;

способствовать развитию внутрифирменной подготовки кадров, возрождению института наставничества, содействовать опережающему переобучению работников, увольняемых в связи с модернизацией и реорганизацией производства;

уделить особое внимание обеспечению занятости в проблемных территориях Ростовской области, в шахтерских городах и поселках, и в сельской местности (см. ниже);

способствовать развитию активных программ занятости для трудоустройства граждан с низкой конкурентоспособностью на рынке труда: инвалидов, одиноких и многодетных родителей, детей-сирот, граждан, уволенных с военной службы, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и др.

Программа содействия занятости населения реализуется за счет средств федерального, областного и местных бюджетов, средств работодателей (собственных, заемных, привлеченных).

По итогам реализации Программы в 2004 году сохранена положительная динамика в обеспечении занятости населения: численность занятых увеличилась на 2,4 тыс. чел. и составила на конец 2004 года 1887,4 тыс. чел. В целом на крупных и средних предприятиях всех отраслей экономики создано 26,8 тыс. рабочих мест. В малом бизнесе создано 1264 рабочих мест, из них за счет самозанятости безработных граждан - 709 рабочих мест.

При содействии службы занятости было трудоустроено 158,6 тыс. чел., что выше программного показателя на 13,3%. Профориентационные услуги и психологическую поддержку получили 131,4 тыс. граждан (по Программе - 117,5 тыс. чел). При содействии службы занятости на профессиональное обучение, переобучение и повышение квалификации направлено 9,0 тыс. человек, из них 72% по рабочим профессиям. Более 90% граждан после профессионального обучения трудоустроены.

В 2004 году организация общественных работ перешла на качественно новый уровень за счет организации работ, требующих квалификации. В течение года в общественных работах приняли участие 25,3 тыс. человек, по окончании которых 12% остались работать на постоянной основе (2003 г. - 11%). В свободное от учебы время организована занятость 54,3 тысяч несовершеннолетних граждан, что выше Программного показателя на 2,8 тыс. чел. Это стало возможным благодаря консолидации финансовых средств в сумме 46,7 млн. руб., в т. ч. из областного бюджета - 9,9 млн. руб. Учитывая дисбаланс спроса и предложения на рабочие профессии, на временные работы в производство было привлечено 6 тыс. подростков, в результате - свыше 2 тысяч подростков-участников временных работ поступили в учреждения начального профессионального образования для получения рабочей профессии. Расширение объемов и качества взаимодействия с работодателями позволило в 2004 году трудоустроить на временные работы 3,6 тысяч граждан, особо нуждающихся в социальной поддержке, 42% из них закрепить на постоянной основе (в 2003 г. - 38%).

В декабре 2004 года с участием всех заинтересованных министерств и ведомств проведено заседание Координационного комитета по содействию занятости населения Ростовской области, на котором были выработаны совместные меры, направленные на повышение занятости и снижению уровня общей безработицы среди сельских жителей.

Социальная поддержка безработным гражданам в период поиска работы оказана 112,7 тыс. чел. на сумму 334,4 млн. рублей (по Программе - 96,8 тыс. чел, 327,4 млн. руб).

Характер социально-экономических преобразований в Российской Федерации и объективно высокая стоимость жилья по сравнению с доходами граждан обуславливают необходимость создания и развития сбалансированной системы финансирования жилищной сферы, оказания гражданам государственной поддержки в решении жилищных проблем, привлечения в жилищную сферу долгосрочных финансовых ресурсов.

Для достижения данных целей в рамках жилищной Программы должны быть решены следующие основные задачи:

обеспечение жильем льготных категорий граждан;

формирование финансового механизма по оказанию гражданам целевой адресной бюджетной поддержки в решении жилищных проблем путем предоставления бюджетных средств гражданам в рамках бюджетного законодательства Российской Федерации;

создание организационно-финансового механизма, стимулирующего развитие жилищного строительства и обеспечение доступного жилья для граждан;

создание системы жилищно-строительных сбережений и взаимного кредитования граждан;

привлечение внебюджетных средств для осуществления строительства жилых объектов;

формирование финансовых механизмов, обеспечивающих доступность банковских ипотечных кредитов для граждан;

создание эффективных экономических механизмов привлечения частных инвестиций в сферу ипотечного жилищного кредитования с использованием рефинансирования ипотечных кредитов;

обеспечение устойчивого и эффективного функционирования системы ипотечного жилищного кредитования с активным привлечением внебюджетных источников финансирования;

совершенствование форм и методов государственной поддержки населения в улучшении жилищных условий.

Для обеспечения жильем льготных категорий граждан на территории Ростовской области действует Областной закон № 226-ЗС от 19.03.2002г. "Об областной программе развития системы долгосрочного финансирования жилищного строительства", а также ряд постановлений Администрации области, направленных на формирование рынка доступного жилья для населения.

В 2004 году из областного бюджета выделялись средства для оказания государственной поддержки гражданам, приобретающим жильё в области. Общий объем государственного финансирования составил 70,9 млн. рублей для приобретения жилья 617 семьям по следующим направлениям государственной поддержки:

21 сотруднику милиции общественной безопасности ГУВД - на общую сумму 7 млн.620 тыс. руб.

189 работникам бюджетной сферы (здравоохранения, образования, социальной сферы), в т. ч.50 молодым семьям - ипотечные жилищные займы на сумму 30 млн. руб. (В рамках данного направления осуществлялось строительство дома для бюджетников в Ростове-на-Дону).

8 молодым семьям в связи с рождением ребенка - бюджетные субсидии для погашения части задолженности по ипотечным жилищным займам на сумму 318,2 тыс. руб.

197 работникам бюджетной сферы, нуждающимся в улучшении жилищных условий, приобретающим жилье с помощью ипотечного жилищного займа или банковского кредита - бюджетные субсидии для оплаты части стоимости приобретаемого жилья на сумму 26,7 млн. руб. (Максимальный размер субсидии составляет 35% от общей стоимости приобретаемого жилья).

Основным направлением стало субсидирование части процентной ставки по банковским жилищным кредитам.

В 2004 году продолжено финансирование 85 семей, участвующих в программе с 2003 года, - как получателей указанной субсидии. Кроме того, новыми участниками программы стала 401 семья. Таким образом, общее количество получателей бюджетных субсидий по банковским кредитам достигло 486 человек

Указанное направление предусматривает ежемесячную компенсацию части процентной ставки по банковским жилищным кредитам в течение первых трех лет пользования банковским кредитом. Объем бюджетного финансирования составил 5 млн.800 тыс.95 рублей.

Государственная поддержка в виде субсидирования процентной ставки заключается в том, что гражданин приобретает или строит жильё с помощью банковского жилищного кредита, а Администрация области компенсирует ему часть процентной ставки в течение первых трех лет пользования кредитом.

При этом в зависимости от категории граждан, субсидируется:

1/2 процентной ставки - для граждан, обеспеченных жильем менее социальной нормы,

2/3 процентной ставки - для работников бюджетной сферы и ветеранов боевых действий,

3/4 процентной ставки - для молодых и многодетных семей.

Решение проблемы социального развития села является важной составной частью общего процесса стабилизации и перехода к устойчивому развитию экономики Ростовской области, становлению и развитию местного самоуправления, повышению благосостояния сельского населения.

Программные мероприятия направлены на решение следующих основных задач:

создание финансовых механизмов, обеспечивающих доступность улучшения жилищных условий с учетом платежеспособного спроса сельского населения в пределах установленных социальных стандартов;

стимулирование привлечения и закрепления для работы в социальной сфере и других секторах сельской экономики выпускников высших учебных и средних профессиональных заведений, молодых специалистов;

улучшение состояния здоровья сельского населения за счет повышения доступности и качества первичной медико-санитарной помощи, занятий физической культурой и спортом;

повышение образовательного уровня учащихся сельских школ, приведение качества образования в соответствие с современными требованиями, обеспечивающими конкурентоспособность кадров на рынке труда;

активизация культурной деятельности на селе;

повышение уровня и качества электро-, водо - и газоснабжения сельских поселений, обеспечение их телефонной и телекоммуникационной

связью;

расширение сети и благоустройство сельских автомобильных дорог с твердым покрытием;

повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест.

Основные пути решения программных задач:

приоритетная поддержка развития социальной сферы и инженерного обустройства сельских муниципальных образований на федеральном, региональном и местном уровнях;

повышение сохранности имеющегося потенциала социальной и инженерной инфраструктуры на основе разработки и реализации эффективного экономического и организационного механизмов, обеспечивающих содержание и эксплуатацию объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры села на уровне нормативных требований;

повышение эффективности использования материально-технических и кадровых ресурсов социальной сферы села путем формирования предприятий интегрированного типа, внедрения новых прогрессивных форм деятельности;

создание условий для привлечения в социальную сферу села средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также средств других внебюджетных источников, организации и функционирования в сфере обслуживания сельского населения малых предпринимательских структур.

Предусматривается, что Программа будет осуществляться в два этапа.

Первый этап (2004-2006 годы) должен обеспечить совершенствование нормативной правовой, организационно-управленческой базы социального развития села; определение источников финансирования, совершенствование взаимодействия между министерствами, ведомствами, администрациями муниципальных образований; строительство и ввод в эксплуатацию не менее 50 процентов запланированных к строительству в течение пяти лет объектов.

Второй этап (2007-2008 годы) реализации Программы предусматривает переход к формированию в сельских муниципальных образованиях условий, обеспечивающих более высокий жизненный стандарт, соответствующий новым требованиям к качеству рабочей силы и интенсивности труда, создание предпосылок устойчивого развития сельских территорий.

Сроки реализации программных мероприятий на первом и втором этапах установлены в зависимости от приоритетности решения конкретных задач.

В период освоения угольных месторождений Восточного Донбасса в Ростовской области на базе рабочих поселков, строившихся вокруг шахт, сформировались шахтерские города. К шахтерским территориям области традиционно относятся Шахты, Новошахтинск, Зверево, Гуково, Донецк, Красный Сулин, Белая Калитва.

До середины 90-х годов прошлого века угледобывающая промышленность была преобладающей в их экономике. На шахтах и вспомогательных производствах было занято подавляющее большинство жителей этих населенных пунктов. От работы предприятий угольной отрасли напрямую зависели бюджеты шахтерских городов, состояние их социальной и коммунальной инфраструктуры.

За время реструктуризации угольной отрасли, инициированной федеральным центром в начале 90-х годов, количество действующих шахт в Ростовской области существенно сократилось. С 1994 года на Дону было ликвидировано 49 из 64 шахт. И сегодня многие из городов, по традиции называемые шахтёрскими, по сути уже таковыми не являются. Так, в Новошахтинске не осталось ни одного действующего угледобывающего предприятия. Закрытие предприятий угольной отрасли породило целый комплекс проблем: экономических и социальных. Одна из главных - это проблема занятости высвободившихся работников угольной отрасли.

В связи с этим в бывших шахтерских городах области на первый план выходит задача создания новых и развития действующих предприятий, расширения малого и среднего бизнеса. Её решение позволит трудоустроить бывших горняков и получить новые источники налоговых поступлений для муниципальных бюджетов.

Для реализации стоящей задачи в Ростовской области разработана уникальная законодательная база, направленная на стимулирование предпринимательской активности в горняцких городах. Впервые в России в Ростовской области созданы специальные условия для развития экономики шахтерских территорий. С 1 июля 2004 года в силу вступил закон "О приоритетном развитии шахтерских территорий Ростовской области", дающий возможность хозяйствующим субъектам получить целый ряд налоговых льгот и преференций.

После вступления в силу с 1 июля 2004 года закона, порядка 14,8 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, находящиеся на вмененной системе уплаты налогов и осуществляющие деятельность на шахтерских территориях области, воспользовались налоговыми льготами - снижением на 25% коэффициента базовой доходности К2.

Кроме этого, 21 хозяйствующий субъект, уплачивающие налоги в общеустановленном порядке и осуществляющие деятельность на шахтерских территориях области заключили договора о региональной поддержке с администрацией Ростовской области. В результате в итогах деятельности во 2 полугодии 2004 года этих предприятий, получившие налоговые льготы в соответствии с, обозначился целый ряд позитивных тенденций. Так во 2 полугодии 2004 года, по сравнению с 1 полугодием 2004 года, предприятия заключившие договора о региональной поддержке обеспечили достижение следующих показателей:

количество занятых возросло на 612 человек (9%) и составило 7 543 человек;

месячный фонд оплаты труда увеличился на 6,7 млн. руб. (24%) и составил 38,8 млн. руб.;

среднемесячная заработная плата возросла на 521 рубль (12%) и составила 5048 руб.;

объем уплаченных налоговых платежей увеличился на 19,3 млн. руб. (13%).

Таким образом, очевидно, что реализация данного Областного закона создала серьезные предпосылки к социально-экономическому развитию шахтерских территорий области, повысила их инвестиционную привлекательность. Так, в 2005 году в городе Новошахтинске начнется строительство 2 нефтеперерабатывающих заводов, а в городе Шахты электрометаллургического завода. Это реальные шаги по созданию новых альтернативных производств на территории Восточного Донбасса и развитию промышленного комплекса области в целом.

Заключение

Установленное Конституцией Российской Федерации федеративное устройство государства требует создания новых механизмов обеспечения в стране единого экономического пространства и его взаимоувязанных территориальных компонентов.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферах совместного ведения:

обеспечение действия принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем соблюдения прав и интересов субъектов Российской Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти:

обеспечение правовых, экономических, социальных и организационных основ федерализма в Российской Федерации, укрепление единого экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантированных Конституцией Российской Федерации социальных прав граждан, установленных независимо от экономических возможностей регионов;

предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

максимальное использование природно-климатического потенциала регионов; становление местного самоуправления.

Сохранение и укрепление единства экономического и правового пространства Российского государства будет обеспечиваться путем совершенствования федеративных отношений, организации стратегического и оперативного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, системы федеральных законов, законодательства субъектов Российской Федерации через заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации (в том числе в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия).

В связи с этим усилия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:

содействие развитию экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, в том числе малого предпринимательства, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры:

сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения;

достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение его жизнеспособности в рыночных условиях;

развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта. связи, информатики и других);

оказание государственной поддержки районам экологического и стихийного бедствий, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами:

разработка и реализация научно обоснованных мероприятий для регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие).

Выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ российского государства предполагают формирование и осуществление со стороны федерального центра активной экономической политики по отношению к регионам с различным уровнем социально-экономического развития. Эта политика должна быть результатом обсуждения и согласования со всеми субъектами Федерации стратегических и даже тактических направлений оказания помощи и поддержки и "сильным", и "проблемным" регионам. Она должна быть реальной, исключать декларации о "выравнивании регионов", возможность принятия односторонних решений о повышении благосостояния населения в одних регионах за счет других.

К проблемным регионам можно отнести отстающие в развитии регионы, а также регионы, имеющие в своем составе кризисные, депрессивные, приграничные территории и районы Крайнего Севера.

Для отстающих регионов характерны слабость собственной экономической базы, низкие душевые доходы населения, неразвитый производственный и финансовый потенциал. Кризисные и депрессивные территории, имевшие такой потенциал ранее, оказались в тяжелом социально-экономическом положении в силу происходивших в последние годы процессов.

Для проблемных регионов активная экономическая политика государства будет включать в себя участие Центра в программах по структурной перестройке экономики регионов, испытывающих трудности, формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществление программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными затратами, разработку и согласование на уровне Федерации системы финансовой помощи для обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения и т.д.

Для "сильных" регионов такая политика должна означать поддержку Центром всех хозяйственных начинаний, выводящих экономику регионов и страны в целом на качественно новый уровень, создание системы стимулов и условий для их самостоятельного развития, укрепления и расширения налогооблагаемой базы и т.д.

Центральное место в решении проблемы управления социально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма, которые предполагают:

усиление роли территориальных бюджетов в системе государственных финансов страны;

наделение каждого уровня власти для реализации полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

обеспечение единства финансово-бюджетной и налоговой системы Российской Федерации при заключении соглашений по взаимоотношениям федеральных органов власти с субъектами Российской Федерации;

установление механизма регулирования территориальных бюджетов, перераспределяющего виды доходов между звеньями бюджетной системы таким образом, чтобы закрепленные доходы в каждом территориальном бюджете были преобладающими. При этом нормативы закрепленных доходов должны быть долговременными (утверждаться на 3-5 лет);

оказание финансовой помощи отдельным регионам путем трансфертных передач в целях обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения на всей территории страны. При этом следует шире использовать возможности территориальной системы федерального казначейства для ускорения платежей, исключения встречных финансовых потоков и организации действенного контроля за целевым использованием средств.

Все эти направления проведения активной экономической политики должны получить правовое оформление, не зависящее от сиюминутных интересов и проблем, исключающее предоставление льгот и иных послаблений эксклюзивного характера, противоречащих принципам и нормам, заложенным в Конституции Российского государства.

Для этого необходимо в ближайшие два года четко разграничить компетенцию и ответственность между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления по принятию управленческих решений, прежде всего в области использования природных ресурсов, собственности, внешнеэкономической деятельности и межбюджетных отношений.

Литература

1.   Конституция РФ.

2.   Бюджетный Кодекс РФ.

3.   Налоговый Кодекс РФ.

4.   Закон № 211-ЗС от 14.12.04 "Об областном бюджете на 2005 год".

5.   Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского Союза: итоги 40-летней деятельности; опыт для России.

6.   Дробозина Л.А. Финансы, денежное обращение, кредит. Учебник. М.: ЮНИТИ, 2000.

7.   Джамурзаев Ю.Д. Совершенствование межбюджетных отношений в условиях становления бюджетного федерализма. Ростов-на-Дону: Феникс, 2001.

8.   История Японии. Т.2.М., 1998.

9.   Качанова Е.А. Государственные и муниципальные финансы. М.: Мысль, 2003.

10.      Кузнецова О. Законодательное обеспечение региональной экономической политики. // КПВО. 1999-№4.

11.      Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетные отношения в РФ // Центр фискальной политики, 2003.

12.      Лавров А. и др. Бюджетный федерализм в РФ: проблемы, варианты реформы. // Материалы международной конференции "Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России". М.: 2003.

13.      Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000.

14.      Осипова М.В. Бюджетная система РФ. Учебник. М.: Мысль, 2002.

15.      Сенаторов А. Знакомьтесь - Япония! // Международная жизнь. 1996-№ 11.

16.      Трунин И. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.: 2001.

17.      Тургель И.Д. Региональная экономика и управление. М.: 2003.

18.      Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт "Восток-Запад". М: МАКС Пресс, 2001.

19.      Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России, Сборник обзоров ИНИОН, Москва, 1999.

20.      Статистические данные Министерства торговли и экономического развития РФ 2004-2005 гг.

21.      Статистические данные Министерства финансов Ростовской области 2004-2005 гг.

22.      R. J. Samuels. The Politics of Regional Policy in Japan: Localities Incorporated? N. Y., 1983.

Приложение 1

Исполнение областного бюджета за 2004 год, тыс. руб.

[1] Бюджетный кодекс РФ. Ст. 10.

[2] Бюджетный Кодекс РФ. Ст. 11.

[3] Налоговый Кодекс РФ. Ст. 12.

[4] Налоговый Кодекс РФ. Ст. 13.

[5] Налоговый Кодекс РФ. Ст. 14.

[6] Налоговый Кодекс РФ. Ст. 15.

[7] Бюджетный Кодекс РФ. Ст. 5.

[8] Бюджетный Кодекс РФ. Ст. 5.

[9] Бюджетный Кодекс РФ. Ст. 20.

[10] Тургель И.Д. Региональная экономика и управление. М.: 2003. Стр. 45.

[11] Тургель И.Д. Региональная экономика и управление. М.: 2003. Стр. 48.

[12] Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского Союза: итоги 40-летней деятельности; опыт для России. Стр. 230.

[13] История Японии. Т. 2. М., 1998. Стр. 44-46

[14] Сенаторов А. Знакомьтесь – Япония! // Международная жизнь. 1996–№ 11. Стр. 29.

[15] R. J. Samuels. The Politics of Regional Policy in Japan: Localities Incorporated? N. Y., 1983, p. 41-43, 56-58, 81-82.

[16] Кузнецова О. Законодательное обеспечение региональной экономической политики.// КПВО. 1999-№4. Стр. 13.

[17] Трунин И. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М: 2001.

[18] Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетные отношения в РФ.// Центр фискальной политики, 2003.

[19] 211-ЗС от 14.12.04 «Об областном бюджете на 2005 год». Ст. 1.